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二中院调研行政诉讼一并审理民事争议制度存在问题及原因
  发布时间:2018-11-22 17:19:44 打印 字号: | |
  为更好处理行政民交叉案件,2015年《行政诉讼法》第六十一条规定了行政诉讼一并审理民事争议制度。尽管该制度对于推进实质性解决争议,优化行政诉讼格局,促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要价值,但在司法实践中该制度并未有效运行起来,主要存在如下问题:

一是适用率极低,制度基本处于休眠状态。在中国裁判文书网上以“行政诉讼法第六十一条”“一并审理”“民事争议”为关键词,时间限定为2015年5月1日至2018年11月1日,可检索到525篇相关裁判文书,而其中只有20组行民交叉案件适用了一并审理程序,适用率仅为3.8%,且集中在行政登记和行政裁决领域。而北京市三级法院只有两例适用一并审理程序进行审理的行民交叉案件,且仍在审理过程中。

二是适用范围较窄,无法满足实践需求。虽然当事人申请一并审理的案件数量和最终适用一并审理程序的案件数量屈指可数,但在所涉及案件类型方面却超出了法定审理的范围,除行政许可、登记、征收、征用和行政裁决外,还包括行政处罚、行政处理、要求履行法定职责等类型。这些类型的行政诉讼中同样存在着关联民事争议,一并审理相关民事争议也符合立法目的。

三是审理程序不规范,存在随意化倾向。首先,一并审理申请审查不规范。实践中,有些人民法院对于当事人的申请完全不予回应,有些虽然予以回应,其理由表述颇为笼统含糊。另有些人民法院并未依法作出不予受理决定,只是当庭口头告知。其次,审理和裁判形式不规范。有些法院并未按照法律规定分别立案和裁判,而是在同一份裁判文书中将行政争议和民事争议一并裁判。

一并审理制度作为一项全新的特殊制度安排,其运行不畅的原因是多方面的,主要包括:

一是该制度对当事人和人民法院吸引力不足。对于当事人而言,由于该制度的专业性和特殊性,多数当事人对于该制度并不了解。此外,基于管辖法院选择、诉讼费用、审理期限等诉讼成本和利益的考量,在某些情况下,当事人更倾向于单独提起民事诉讼。对于人民法院而言,有相当一部分法官对该制度价值认识不到位,认为一并审理程序设置并非处理行民交叉案件的最佳方法,该制度模式相反会造成审判效率的下降。另外,很多行政审判庭法官对于民事案件具有天然的畏难心理,也在一定程度上加剧了其对该制度适用的消极情绪。

二是关键程序环节法律规定欠缺,对实践的指导性不足。首先,立案审查主体不明确,即究竟应当由立案庭还是行政庭负责审查决定立案,争议较大,实践不统一。其次,适用范围和案件类型规定较为笼统。《行政诉讼法》第六十一条规定“相关性”含义究竟为何,应当如何把握,以及具体何种情形下可一并审理并未有明确规定。再次,具体审理方式不明确,对于行民交叉案件,若一并审理,则面临如何协调推进两种诉讼程序的问题,现有规定对此并没有明确。

三是一并审理程序的配套制度不完备。一并审理程序的运行需要与之相配套的分案制度、绩效考核制度、法官培训制度以及法院内部以及不同法院之间的协调沟制度予以综合配套,目前这些制度尚未成熟。

针对上述问题及其产生原因,在完善一并审理制度时应当注意如下几点因素:一是应当进一步明确一并审理制度价值。当前一并审理程序运行不畅的一个重要原因就是对其制度价值认识不足,故明晰其价值具有前提性和基础性意义,要从实质性解决争议、促进国家治理体系与治理能力现代化的高度来认识该制度。二是制度推进应当尊重审判规律和司法现状。由于目前我国仍然存在民事审判和行政审判的划分,行政审判庭审理关联民事案件还存在还存在一些障碍,实践经验还有待进一步积累,故宜采取分步走的原则,逐渐完善一并审理程序。三是应当完善相应法律规定。针对一并审理程序的立案审查主体和权限、审理方式、二审程序和审判监督程序以及执行程序等重要环节和程序,进一步明确规定,为实践提供指引。四是加强相关配套制度建设。完善的行民交叉案件处理机制不能局限于具体的审理程序,还应当全面完善周边配套制度,主要包括行政法官轮岗交流和教育培训制度、法官绩效考评机制和案例指导制度,形成制度合力。
责任编辑:北京市第二中级人民法院