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行政诉讼一并解决民事争议案件立案审查之模式构建
  发布时间:2021-07-09 14:55:39 打印 字号: | |


论文提要:

一并解决民事争议案件的立案审查作为该制度应用的“入口”,对于激活该制度意义重大。当前,一并解决民事争议案件立案审查的主体、标准、程序问题均未得到很好的解决,颇值研究。

第一部分通过对裁判文书的统计分析,发现一并解决民事争议案件的立案审查存在主体不一致、标准不明确的问题。

第二部分探究了一并解决民事争议立案审查问题的成因,既有审查标准和程序规则缺失的原因,也有对立案庭立案审查权限范围认识分歧的因素,还与“一并解决民事争议”“行政附带民事诉讼”未得到清晰界分有关。

第三部分围绕立案审查模式的构建,重述了立案审查标准、审查主体及程序规则。立案审查包括前提要件、法定类型、申请时间、材料齐备性、相关性、起诉条件等6个方面共10项审查,审查应由行政审判庭按程序独立进行。

全文含注释9930字。

主要创新观点:

本文的主要创新观点有以下两个方面:

一是对“行政附带民事诉讼”与“一并解决民事争议”的概念和制度体系进行了区分,两者区别主要体现在是否主张民事争议的“附带性”和是否追求程序的“独立性”两方面。在此基础上,指出了“行政附带民事诉讼”的传统思维对立案审查的影响。

二是对一并解决民事争议案件立案审查的审查标准进行了重述,明确了审查要点、审查强度和审查顺序,并制作了“立案审查指引表”,比现有研究更为具体,更有可操作性。同时,对行政审判庭独立进行一并解决民事争议案件立案审查的正当性进行了证成,比现有研究更为具体。 

以下正文: 

引言

随着现代社会行政权的扩张,行民交叉现象日益普遍。行民交叉案件带来的裁判冲突及效率低下问题,长期困扰着司法实践。围绕行民交叉难题的解决,理论界和实务界进行了大量探索,先后提出了“行政附带民事诉讼”“行政或民事诉讼一元化”“行政民事并行审理”“先行后民或先民后行”“行政诉讼一并解决民事争议”等诸多解决方案。其中,肇始于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的行政诉讼一并解决民事争议制度,在2014年行政诉讼法修改时被加入,成为法定的制度安排。该制度的新增与调解、简易程序等制度的修改一起,作为强化行政诉讼纠纷化解功能、推动行政诉讼转型的重要组成部分,被寄予厚望。

然而,新行政诉讼法实施至今已经五年有余,一并解决民事争议案件依旧寥寥,该制度尚未被完全激活。相关民事争议的“立案审查”作为一并审理的“入口”,对于一并解决民事争议制度的激活和应用具有重要意义。随之而来的问题是,应该由谁来进行立案审查?标准为何?遵循何种程序?当前这些问题尚未得到很好的解决,一并解决民事争议案件的立案审查亟需规则指引,本文尝试对此作初步探讨。

一、现状素描:一并解决民事争议案件立案审查存在之问题

为了解一并解决民事争议案件立案审查中存在的问题,笔者在“中国裁判文书网”上进行了细致的检索。检索以“行政案件”为案件类型,“行政诉讼法第六十一条”“一并审理”“民事争议”为全文检索关键词,“2015年5月1日至2020年5月1日”为裁判日期范围,“一审”为审理程序,共获得278份裁判文书,除去串案后,剩余裁判文书135份,其中当事人提出一并解决民事争议申请的裁判文书共115份。通过对这些裁判文书的统计分析,可以勾勒出一并解决民事争议案件立案审查存在问题的大致轮廓。

(一)立案审查主体不一致

当事人提出一并解决民事争议申请的115件案件,可以分为三种情形(见图1):一是绝大多数案件由行政审判庭在裁判文书中简要阐述了准许或不予准许的理由(82件),不少案件还制作了单独的不予准许决定书。二是部分案件对于当事人所提申请完全没有回应(22件),也没有进行一并审理,无法直观看出立案审查的主体。三是部分案件由立案庭作出了不予受理裁定(11件)。

 

从裁判文书的情况来看,最终作出立案与否决定的主体并不相同,处理方式上存在裁判文书阐述、独立的决定书、不予受理裁定的区别,相应地,当事人对最终决定的救济途径也有所不同。但是,最终作出决定的主体可能并不等同于审查主体。一并解决民事争议案件属于新类型案件,司法实践仍处于探索阶段,不少法院受理此种类型案件更多出于非法律的因素。以B直辖市为例,该市目前仅有两件一并解决民事争议案件,一件是行政审判庭审查后通过直接向立案庭索要案号的方式立案,另一件是行政审判庭与立案庭通过“联席会议”的方式决定立案。换言之,在一并解决民事争议案件的立案审查中,可能存在两种审查模式:一是“单一”模式,由行政审判庭或立案庭单独审查;二是“协同”模式,由行政审判庭和立案庭共同审查。

(二)立案审查标准不明确

在当事人提出一并解决民事争议请求的115件案件中,法院没有回应,致使看不出具体理由的,共计24件,占比20.87%(见图2)。除此之外,不予准许并拒绝立案的理由按数量从高到低依次是:其一,不属于法定一并审理范围(48件),比如当事人在履责、行政赔偿、行政处罚等类型案件中提出一并审理请求。其二,民事诉讼不符合起诉条件(21件),包括民事争议属于重复起诉、受案法院无管辖权、需行政机关先行处理等。其三,行政诉讼不符合起诉条件(13件),包括不属于受案范围、超过起诉期限且无正当理由、无原被告主体资格等。其四,民事争议与行政争议之间不具有相关性(9件)。其五,其他理由(6件),如民事案件疑难复杂、另一方当事人不同意一并审理、应当向法院递交“民事起诉状”而非“行政附带民事诉讼起诉状”、申请时间不合法等。可见,目前一并解决民事争议案件的立案审查标准并不清晰,还存在“不予回应”“其他理由”等近1/4的“灰色地带”,需要进一步明确。

同时,在通过立案审查的16件一并解决民事争议案件中,有3件在民事案件立案后以行政诉讼不符合起诉条件为由直接裁定驳回民事案件的起诉,有2件以民事诉讼不符合受理条件为由裁定驳回民事案件的起诉,有1件以属于专属管辖为由裁定将民事案件移送其他法院审理。可见,一并解决民事争议案件立案审查也存在一定程度的宽严尺度不统一问题。

综合上述情况,当前一并解决民事争议案件立案审查存在审查主体不一致、审查标准不统一的问题:在“单一”审查模式下,如行政审判庭单独审查,则有侵犯立案庭立案审查权之嫌,其正当性需要证成,且审查强度偏高,一定程度上阻碍了一并审理制度的应用;如立案庭单独审查,则基于书面材料的形式审查相对宽松,但行政案件是否成立、民事争议与行政争议是否具有相关性等问题无法在书面审查基础上作出准确判断,有“宽进宽出”之虞,程序空转相对严重,且以不予受理裁定作为审查终结方式似不符合一并解决民事争议案件的特点。在“协同”审查模式下,行政审判庭与立案庭具体如何分工缺乏制度安排,更多系个案处理,明显缺乏规范性。

二、追本究源:一并解决民事争议案件立案审查问题之成因

一并解决民事争议案件立案审查问题的形成,既有行政诉讼法及司法解释审查标准和程序规则缺失的原因,也有对立案庭立案审查权限范围认识存在分歧的因素,更与长期以来“一并解决民事争议”与“行政附带民事诉讼”未得到清晰界分有关。

(一)审查标准和程序规则缺失

一并解决民事争议案件立案审查的问题与法律、司法解释中审查标准和程序规则的缺失密不可分。当前,行政诉讼法中关于一并解决民事争议的规定仅有1条,且较为原则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)专章对相关民事争议的一并审理作出了规定,共8条,未涉及立案审查程序,涉及立案审查标准的部分条款则存在诸多不确定性概念,亟待解释。其中,争议最大者当属对“相关性”(行政诉讼法第六十一条第一款)和“其他不宜一并审理情形”(行诉解释第一百三十九条第一款第四项)的认定。

1.对“相关性”的认定

如何认定民事争议与行政争议具有“相关性”?对此存在不同理解。有观点将相关案件界定为以民事为基础的行民交叉案件,不包括以行政为基础和并行关系的行民交叉案件。有观点则在考察了行政诉讼法修改过程后,作了相对宽泛的解释,即“关联性不仅指因具体行政行为影响民事权利义务关系,也包括因民事权利义务影响具体行政行为”。更为宽泛的理解是,相关民事争议包括作为行政争议基础的民事争议,以行政争议为基础的民事争议,与行政争议所涉的事实相互交叉的民事争议以及其他与行政争议相关的民事争议。可见,对于“相关性”范围的见解差异巨大,这将在很大程度上导致立案审查出现不同的结论。

2.对“其他不宜一并审理情形”的认定

如何认定“其他不宜一并审理情形”?对此理论上存在不同主张。有观点主张对“其他不宜一并审理情形”做严格的限制性解释,将其限定在人民法院一并审理将会违反法律规定的情形下,理由是“无法定理由拒不一并审理的,违反《行政诉讼法》立法目的和第六十一条规定,属于审判程序违法”,但对何种情形下一并审理“将会违反法律规定”未作进一步解释。也有观点提出应做相对宽泛的解释,即应允许行政法官结合民事争议的难易程度和自身的能力进行判断,理由是“行政诉讼法第六十一条规定的是‘可以’而非‘应当’一并审理,限定在违反法律规定的情形下,即变相强调‘应当’一并审理,违反第六十一条的立法旨趣和规范目的。”可见,对于“其他不宜一并审理情形”远未形成一致的认定标准,此种情形加剧了实践中对该条款的滥用,造成一定程度的混乱。

(二)立案庭立案审查权限范围认识分歧

如前所述,一并解决民事争议案件的立案审查存在不同模式,其核心问题为是否由立案庭独立审查或参与审查,若参与审查,则界限为何?法律或司法解释一般以人民法院整体为规范对象,基本上不对法院内部的具体分工进行规制,即便如此,根据“立审分立”原则,民事案件由立案庭行使立案审查(登记)权并无争议,认识不一的是立案庭立案审查(登记)权的权限范围问题,此问题在立案登记制改革的背景下更加突出。

通常来说,“诉”包括起诉要件、诉讼要件和本案要件。起诉要件,主要指诉状的形式是否符合法律规定,故起诉要件审查即为对法律规定的形式要件的一般性核对。诉讼要件,主要包括案件是否属于法院主管、是否属于受诉法院管辖、原被告是否属于正当当事人、是否属于一事再理等。民事诉讼法第一百一十九条、第一百二十四条共同构成民事案件的起诉条件,既包括起诉要件,也包括诉讼要件,故有观点认为我国受理制度的一大问题是将诉讼要件的审理前置于起诉受理阶段,而在审判庭审理中又会进行二次评价且两者极可能不一致。立案登记制改革背景下,一方面立案阶段的自由裁量权被限缩,另一方面囿于民事诉讼法和司法解释的规定,立案庭依然需要根据法定的起诉条件对是否受理进行审查,两者之间存在一定矛盾。

为符合立案登记制的要求,司法实践中,出现了两种不同的做法:一种是“登记+一律立案”,这就解释了部分一并审理案件明显不符合法定起诉条件却被立案,后在一并审理中又被裁定驳回起诉的现象。另一种是“有限审查+有限立案”,即将对起诉条件的审查范围限定为诉状的适格性以及诉讼费用,或者通过降低对起诉条件审查的强度来调适法律规定与立案登记制改革要求之间的矛盾。但是,随着滥诉现象的日益严重,此种“有限审查”又有被收紧的迹象。正是由于对立案庭立案审查权限认识的分歧,以及不同法院对于立案登记的不同做法,当前一并解决民事争议案件立案审查的协同模式难以构建统一规则。

(三)一并解决民事争议与行政附带民事诉讼混同

行政附带民事诉讼的概念经历了一个发展变化的过程。这一概念被提出时,行政诉讼制度尚未真正意义上被建立起来,对行政附带民事诉讼的探讨基本上是参照刑事附带民事诉讼而进行的理论上的建构和逻辑上的演绎,主要用以附带解决行政处罚案件中的民事赔偿责任问题,包括“被处罚人提出的由于行政机关的违法行为而遭受物质损失的赔偿请求”即行政赔偿请求,在当时仍被视为是一种民事赔偿责任,进而存在行政附带民事之基础。到上世纪九十年代末时,行政附带民事诉讼的概念跳出了解决赔偿问题的窠臼,认为“行政附带民事诉讼指人民法院在审理行政案件过程中根据当事人的请求,附带解决与被诉具体行政行为有法律关联的民事经济争议的活动”。经过长时间的嬗变,行政附带民事诉讼的理论和制度架构仍深刻影响着当下处理行民交叉问题的思路,并与一并解决民事争议制度造成一定程度的混淆。

“一并解决民事争议”的提法直到2014年行政诉讼法修改后才逐渐频繁,仅从概念上来说,“行政附带民事诉讼”与“一并解决民事争议”的区别已经微乎其微。但是,两者仍然存在两方面的巨大差别:一是关于行政案件与民事案件的关系。行政附带民事诉讼强调“附带性”,即强调行政诉讼与民事诉讼之间的主次关系。相反,一并解决民事争议并不强调民事诉讼的“附带性”,即程序启动时不考虑实体法律关系的产生顺序,不考虑当事人争讼的实际目的,亦不考虑实体上的主次关系。二是关于是否存在独立的程序。行政附带民事诉讼强调程序独立性,即主张设计独立的程序或者主要依据行政诉讼的程序进行审查判断。一并解决民事争议制度则并无区别于行政诉讼或民事诉讼的独立诉讼程序。目前,行政诉讼法的规定较为原则。根据司法解释不能突破法律规定的基本法理,在法律未独立设计一并解决民事争议案件适用程序的情况下,司法解释对程序的规定无法突破行政诉讼法和民事诉讼法的规定,不太可能出现独立程序。

以行政附带民事诉讼的传统思维来看待一并解决民事争议案件的立案审查,会导致三种倾向:首先,倾向于以行政诉讼的标准和程序去评价民事争议,而不顾两种诉讼之间的结构性差异。其次,倾向于忽视民事诉讼的独立性,对一并解决民事争议案件形式立案审查标准的掌握迥异于普通民事案件。再者,倾向于对“相关性”从严掌握,往往民事争议构成行政争议基础的案件才能纳入一并审理的范围,民事案件立案后也易以行政诉讼不成立为由将民事诉讼一并裁定驳回起诉。

三、模式构建:一并解决民事争议案件立案审查规则之重述

发现问题、分析问题是为了更好地解决问题。一并解决民事争议案件的立案审查不同于普通民事案件的立案审查(登记),相应地,其审查模式也应当区分处理。本部分将首先重述审查标准,进而根据审查标准之特征阐述审查主体及审查程序。

(一)审查标准

审查标准包括审查要点和审查强度,对审查要点的系统梳理及对各要点审查强度的准确界定,是统一一并解决民事争议案件立案审查标准的应有之义。同时,各审查要点之间存在审查先后的逻辑关系,在重述审查标准时亦应予以考虑,详述如下。

1.对行政争议的审查

(1)行政诉讼是否成立。“是否成立”指的是行政诉讼是否具有《行诉解释》第六十九条规定的应当裁定驳回起诉的情形。若行政诉讼应当裁定驳回起诉,则再对民事案件立案并交同一审判组织进行审理的正当性基础将不复存在。需要说明的是,此处“应当裁定驳回起诉”仅指较为明显的情形,如需通过对行政案件的开庭审理才能判断是否存在《行诉解释》第六十九条规定情形的,则不妨碍民事案件立案。

(2)行政案件是否属于可以一并审理的案件类型。法定的案件类型包括行政许可、登记、征收、征用、裁决五种。从严格的文义解释角度,行政诉讼法第六十一条第一款的规定并没有“等”字,仅限于上述五种类型。但是,从体系解释和目的解释的角度,理论上存在适用范围的拓展空间。考虑到目前一并解决民事争议案件仍属于新类型案件,需要积累经验,适用范围应限定在五种法定类型为宜。

(3)一并解决民事争议的申请是否在法定期限内提出。一并解决民事争议申请应在一审开庭审理前提出,在法庭调查结束前提出的需要有正当理由。所谓“正当理由”,一般指的是在开庭审理中才发现存在基础民事法律关系或第三人参加诉讼后要求一并解决民事争议的情形。

2.对民事争议的审查

对民事争议的审查包括三个部分:形式齐备性审查—相关性审查—起诉条件审查。之所以以此为序,系考虑到若形式齐备性(起诉要件)存在问题,将无法准确界定民事争议。而无相关性,则无起诉条件审查之必要,且起诉条件审查的工作量大,故应优先审查相关性。

(1)民事案件起诉材料是否齐备、诉状要素是否齐全。比如,是否有明确的原被告(非适格原被告)、诉讼请求、事实和理由,是否有委托手续、是否按对方当事人人数提交起诉状副本等。

(2)民事争议与行政争议是否具有“相关性”。笔者认为,考虑到一并解决民事争议制度尚未被激活的实际,不宜对“相关性”把握过严,具有事实上的关联性和处断上的关联性二者之一,即可视为具有“相关性”。前者是指行民交叉情形的产生根源于一个法律事实或者同一个行政行为,后者则是指行政争议和民事争议的处理存在明确的先后顺序,即一案的处理需要等待另一案的处理结果。鉴于此,民事为行政基础、行政为民事基础、行政民事并行的交叉情形均可认定为具有“相关性”。

(3)是否符合民事诉讼的起诉条件。此处的起诉条件不同于普通民事案件,应根据一并解决民事争议案件特点适当改造:

①是否属于民事诉讼受案范围。如民事争议实质上属于行政争议或者非法院主管事项,则自无民事立案的可能。

②当事人是否已经提起民事诉讼。若当事人对相关民事争议已经提起民事诉讼,则不存在立案的可能性,此时若行政争议以民事争议为基础,行政诉讼应当裁定中止。

③民事争议是否需要行政机关先行处理。此种情形一般指的是对于涉及土地、山林、草原等自然资源所有权及使用权等依法应由行政机关先行处理的情形,例如《草原法》第16条、《森林法》第17条均授权行政机关对相关民事争议先行裁决,在裁决之前,阻断当事人的民事诉权。

④民事案件是否属于小额诉讼案件或特别程序案件。如前所述,“其他不宜一并审理情形”的认定存在争议。笔者认为,第一,不应允许行政审判组织考虑自身能力。如果允许考虑自身能力,则一并解决民事争议的实践会受到遏制,而必要的司法裁量权可以在“相关性”的认定上得到保障。第二,不应将范围局限于“一并审理将违反法律规定的情形”,而应做类型化处理。目前成熟的类型之一即为,民事案件属于小额诉讼或特别程序案件,因其与行政案件之间存在程序衔接上的困难,故不宜一并审理

⑤是否存在管辖障碍。此为一并解决民事争议案件立案审查的难点,也是导致立案审查标准不明确的重要原因。存在仲裁、协议管辖约定,或涉及专属管辖规定的情形构成管辖障碍,自不待言。那么,是否应当考虑级别管辖?笔者认为,如果民事案件应当属于上级法院管辖,则构成管辖障碍。否则,容易造成“小马拉大车”的非正常状态,进而导致案件的久拖不决。但是,如果民事案件应由下级法院管辖,则不构成管辖障碍。

(二)审查主体

一并解决民事争议案件的立案审查主体应为行政审判庭,立案庭在此类案件中无立案审查权。主要理由有三:

其一,一并解决民事争议制度的价值在于避免裁判冲突及提高诉讼效率,系为当事人提供的特殊制度供给,是否立案并不会实质性影响当事人诉权,通过立案庭与审判庭之间的相互制约来保障当事人诉权行使的基础并不存在。相反,若按照立案登记的要求,仅进行形式审查,审理程序中将可能因管辖错误或驳回起诉造成程序空转,徒增当事人诉累。因此,此类案件应进行立案阶段的实质审查。但是,立案庭的职权书面调查模式与审判庭的口头辩论模式不可同日而语,行政审判庭在释明过程中可以对民事争议是否符合起诉条件作出更准确的判断。

其二,如果对立案登记制改革背景下的立案庭审查权限范围做宽泛理解(基于法律规定),则上述审查要点中的材料齐备性和起诉条件的审查权应属于立案庭。但根据上述审查顺序,先审查行政争议,再审查民事争议,对后者的审查又包括材料齐备性审查、相关性审查、起诉条件审查,其中行政争议和相关性审查由行政审判庭进行,则审查过程会出现行政审判庭—立案庭—行政审判庭—立案庭的循环往复,程序繁琐。如果对立案庭审查权限范围做狭义理解(基于立案登记制要求),则上述审查要点中的材料齐备性应由立案庭审查,问题是立案庭形式审查后还需要行政庭进行实质审查,程序依然不够简便。总之,行政审判庭独立审查是相对高效、简便的方案。

其三,在特殊案件中否定立案庭的立案审查权有先例可循。《最高人民法院关于破产立案受理有关问题的通知》第四项规定,债权人提出破产申请的,审判业务部门应当自债务人异议期满之日起十日内裁定是否受理。其他情形的,审判业务部门应当自人民法院收到破产申请之日起十五日内裁定是否受理。可见,由审判庭决定是否立案并非孤例。

(三)审查程序

鉴于一并解决民事争议案件的立案审查主体为单一主体,故当事人在提起行政诉讼时即提交“行政附带民事诉状”的,立案庭应先对行政案件立案,民事案件的立案审查程序,应与行政案件审理中当事人提出一并审理请求的立案审查程序保持一致。

在收到当事人提交的一并解决民事争议申请后,行政审判庭应根据此类案件的审查标准进行审查,并在7日内作出决定(见表1)。

     表1所示审查要点,应自上而下依次审查,如有一“否”则终结审查,制作不予准许决定书并说明理由,并允许同级复议一次。如审查结果均为“是”,除行政裁决案件中的相关民事争议外,行政审判庭向立案庭索取案号,对民事争议进行立案。

需要说明的是,本文建构的立案审查模式是一种“严进”模式,“严进”必然需要“严出”,否则一并审理的制度效用将大打折扣。换言之,民事案件立案后,除当事人管辖异议成立,必须移送有权法院审理外,无论行政诉讼是否成立、是否撤诉、相关性判断是否有误,行政审判组织均需要对民事案件继续审理,而不得迳行裁定驳回起诉或再行移送。

结语

通过合理构建一并解决民事争议案件立案审查的模式,明确审查标准、审查主体和审查程序,能够提高一并解决民事争议案件立案审查的规范化水平,进而有助于激活一并解决民事争议制度。通过该制度的应用,有助于积累更多的经验,再反作用于模式的修正,以此形成良性循环。我们有理由相信,行政诉讼一并解决民事争议制度的完全激活不是奢望,更为重要的是,可以以此为契机,培养行政法官的争议审思维,推动行政诉讼从“行为审”向“争议审”转型。

 


 
责任编辑:北京二中院