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行政案件案由体系的规范化:问题、成因与改进
  发布时间:2021-08-09 15:11:47 打印 字号: | |

论文提要:

“行政管理范围”和“行政行为种类”为基本构成要素的案由确定模式在行政审判实践中发挥了重要作用,但适用过程中产生的系列乱象亦不容忽视。本文从对样本裁判文书的统计分析入手,描画出我国行政案件案由的实践乱象,并从行政管理范围要素、行政行为种类要素,行政案件案由功能定位三个方面对实践之乱追根溯源,进而提出改进方案。

本文将厘清行政案件案由的功能定位作为行政案件案由体系规范化必须首先解决的基础性问题,明确当前行政案件案由的功能应当限制在法院管理方面,而没有必要进行“诉讼类型化改造”或“建立与诉讼标的的关系”。在明晰功能定位的基础上,从现有模式出发,秉持规范性、灵活性、开放性原则,提出以“行政主体(被诉主体)+(被诉)行政行为”为基本结构的行政案件案由体系改进方案,并明确不同情形下案由确定的具体方法,以期在满足行政审判实践动态需求的基础上,提升行政案件案由体系的规范化程度。

全文共9876字。

主要创新观点:

1.实践出发,问题导向。以1114件行政裁判文书为样本,通过检视分析,以数据及可视化图表的方式描画出当前行政案件案由体系存在的问题:存在大量“其他”案由、整体规范度不高、出现突破性模式。

2.追根溯源,反思规则。针对现行规则体系进行检讨与反思,指出行政案件案由实践乱象的成因:行政管理范围要素明显滞后,行政行为种类要素过于笼统、行政案件案由功能定位模糊。

3.理论指引,提出改进。明确当前行政案件案由的功能应当限制在法院管理方面,而不宜过分扩张,并分别从诉讼类型化、诉讼标的学术视角分析佐证。指出行政案件案由体系改进应当遵循规范性原则、灵活性原则及开放性原则,进而提出行政案件案由体系改进的具体方案:以“行政主体(被诉主体)+(被诉)行政行为”为基本结构,明确不同情形下案由确定的具体方法。

以下正文:

引言

案由,是每一个特定案件的原由和内容提要,是区分此案与彼案的重要标准。行政案件案由随行政诉讼产生、发展,至今已形成以《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发〔2004〕2号,以下简称《通知》)和《最高人民法院关于增加部分行政案件案由的通知》(法〔2019〕261号)为主体的规则体系,在服务行政审判方面发挥了巨大作用。然而,实践的混乱同样不容忽视,且这种混乱已经直接影响到了行政案件的司法统计、数据挖掘及智能化应用。基于此,分析当前行政案件案由体系的不足,检讨行政案件案由的功能定位,构建兼具规范性、灵活性及开放性的行政案由体系迫在眉睫。

一、实践之乱:行政案件案由实践的现状素描

为准确考察行政案件案由的实践状况,本文选取中国裁判文书网落款日期为2020年3月25日至2020年3月31日的一审裁判文书进行统计分析,剔除不予立案裁定(均未标明案由)、调解书、通知书后,共获得有效样本1114件。其中,作为类案件866件,不作为类案件213件,行政赔偿类案件35件。通过对样本的分析,可以发现当前行政案件案由实践甚为混乱。

(一)存在大量“其他”案由

中国裁判文书网呈现的案由索引遵循了“行政管理范围+行政行为种类”的模式,而无论是“行政管理范围”还是“行政行为种类”都有大量名为“其他”的案由充斥其间。但系统索引中呈现“其他”案由,并不代表对应的裁判文书中写明的也是“其他”案由,通过对样本裁判文书的爬梳,笔者发现两者并没有必然的对应关系,即便裁判文书中的“其他”案由同样并不罕见(见图1)。系统中近四成的“其他”案由,因无明确指向,已直接构成行政案件司法统计的障碍。

(二)整体规范度不高

《通知》将行政案件分为作为、不作为、行政赔偿三类,分别规定案由的构成要素和确定方法,并规定了难以确定案由情况的处理。

综合上述情况,可以发现,当前的行政案件案由规范度并不高:作为类案件规范度36.49%,不规范度58.78%;不作为类案件规范度53.05%,不规范度46.95%;赔偿类案件规范度20%,不规范度57.14%。样本的整体规范度仅为39.14%(436/1114),不规范度则高达56.46%(629/1114)。

上述对样本的分析系在宏观层面进行,如果再以微观视角考察,在应属同一案由的情形下,不同案件的案由表述多样化问题同样突出。以样本中原告诉工伤认定决定/工伤不予认定决定的案件为例(共48件),案由存在多达17种不同表述(见表5)。

(三)出现突破性模式

如前所述,行政案由体系的不规范主要表现为要素的遗漏。但是,通过对样本的分析发现,实践中已经出现了一种突破现有体系的新模式,即在“行政管理范围”和“行政行为种类”之外,增加了行政诉讼类型化的要素,如“撤销林权行政登记一案”、“确认行政协议无效一案”、“确认强拆房屋行为违法一案”、“确认和解协议有效一案”等。其基本结构为:

采用此类模式的案件并不在少数,样本中共有174件,占比达到15.62%。

综上所述,我们大致可以描摹出行政案件案由的实践样态:“其他”案由大量存在于中国裁判文书网案由索引中,裁判文书中的情况则稍好些;对照《通知》规定,行政案件案由的整体规范度不高,不规范现象大量存在;即使应属同一案由的情况下,仍存在多种不同表述。此种情形下,任何司法统计、数据挖掘、信息提取的努力都将变得异常艰难,即使能够做到,其工作量和精确度都面临或多或少的问题。此外,实践中出现了新的案由模式,且不少案例采用,亟待统一。

二、混乱之源:行政案件案由实践的成因分析

就具体操作而言,行政案件在立案阶段即已确定初步案由,在案件审结时,可以对初步案由进行修改并最终确定案由。不可否认,智能办案系统操作不严谨是导致裁判文书网案由索引中存在大量“其他”案由的重要原因,这需要强化操作人员的责任意识、加重结案案由为“其他”时的说明义务,甚至在系统设置中删除“其他”选项来应对。裁判文书案由不规范也存在不严格执行《通知》规定的问题。然而,贯彻执行中的问题仅是表象,检讨和反思规则体系本身亦有必要。

(一)行政管理范围要素明显滞后

行政案件案由体系中“行政管理范围”要素的设定,与行政管理实践密不可分。《通知》在当时行政管理实践的基础上,总结、提炼出41个一级案由,外加“其他行政管理”作为兜底,其中公安、资源、城乡建设、质量监督检验检疫、农业、交通运输等6个一级案由项下,还列有更为细化的二级案由。

2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,对党和国家机构进行了全方位的改革,本次改革对行政管理实践及行政法的基础理论均有深远影响。在此背景下,“行政管理范围”要素划分标准不统一、存在分类交叉、级别混用、案由遗漏等问题更为突出,已明显无法满足审判实践的需要。

其一,需要新设一级案由,部分原有一级案由需整合为新设案由下的二级案由,而部分原有二级案由需调整至新设案由项下。例如,根据方案要求,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局。这就需要新设“市场监督行政管理”作为一级案由,将已有的“工商行政管理”“食品药品安全行政管理”“物价行政管理”等一级案由调整到“市场监督行政管理”项下,同时,将“质量监督行政管理”等现有二级案由也调整到“市场监督行政管理”项下。

其二,部分二级案由需调整至现有其他一级案由项下。例如,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责被划归至自然资源部,则原“城乡建设行政管理”下的二级案由“城市规划管理”需调整至“资源行政管理”项下。再如,原国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署,则“质量监督检验检疫行政管理”项下的“检疫行政管理”需调整至“海关行政管理”项下。

其三,部分现有一级、二级案由需细化拆分。例如,渔船检验和监督管理职责划归交通运输部,则现有的渔业行政管理(二级案由)需进行拆分,并分别列入“农业行政管理”和“交通运输行政管理”项下。

更为复杂的是,地方机构改革与中央机构改革并非一一对应的关系,上述案由调整又可能与地方的行政管理实践不符。以北京市为例,按照《北京市机构改革实施方案》,房屋登记管理职责由新组建的北京市规划和自然资源委员会承担,故“房屋登记管理”(二级案由)似乎不应放在“城乡建设行政管理”项下。

(二)行政行为种类要素过于笼统

《通知》列举了行政处罚、行政许可等26种行政行为,外加“其他行政行为”进行兜底,并未规定二级案由,所作的行政行为种类划分过于笼统、粗疏。

其一,部分行政行为种类概念模糊,内涵、外延不清晰。例如,《通知》中将“行政监督”、“行政规划”、“行政检查”列为行政行为,而有观点认为此类行为由于欠缺行政行为的成立要件而不是行政行为,但它们都是基于某种行政职能,以实现行政管理为目的,发生在行政领域中的一种法律现象或者准法律现象,故应称之为“行政相关行为”,其中的“行政监督”又可称为“行政检查”或“行政监督检查”。再如,“行政撤销”概念模糊。撤销是行政主体的行为方式,在行政处罚、行政复议、行政登记等诸多行为中均可能出现“撤销”决定。在上述样本中,以“行政撤销”为案由的案件共19件,但基本都可以归入其他案由,且“行政撤销”容易与原告的诉讼请求相混淆,如有案例中,原告申请撤销被告作出的房屋备案登记行为,案由表述为“房屋行政撤销”。

其二,遗漏了部分行政行为种类。行政收费、行政备案、行政给付等行政行为没有被纳入行政行为种类中,有失周延。行政诉讼法修改后,行政诉讼的受案范围由“具体行政行为”调整为“行政行为”,而行政行为包括了作为、不作为,也包括事实行为及行政机关签订、履行行政协议的行为。其中,事实行为也应当作为单独一项纳入行政行为种类,作为一级案由。

其三,未细化规定行政行为的表现形式,缺乏统计学意义。《通知》明确,以具体行政行为的种类或性质,如“行政处罚”、“行政许可”等,作为案由的第二个构成要素。具体行政行为的表现形式,如行政处罚中的罚款、拘留等,不以构成要素出现,而均以“行政处罚”代之。这就导致无法对罚款、责令停产停业、行政拘留等具体处罚种类引发的案件情况进行统计,也就无法汇总每种处罚在行政执法和行政审判中遇到的问题。一般而言,案由划分越细化,才越有利于保证司法统计的准确度。

(三)行政案件案由功能定位模糊

行政案件案由到底应该发挥什么样的功能?对这一问题的回答直接决定着行政案件案由的构成要素。没有争议的是,行政案件案由具有法院管理的功能,即服务于司法统计和案件管理(例如归档、检索案件等)。而如前所述,实践中已有相当数量的行政案件案由加入了诉讼类型的要素,这似乎预示着行政案件案由欲在行政审判中发挥诉讼指引功能,而该功能与法院管理功能完全不同甚至有所抵牾。案件审理承载着公正、迅速、经济的诉讼价值,注重学理上的精细化,而法院管理强调效率价值,注重实务上的概括性和简便性。行政案件案由功能定位的模糊是造成实践混乱、新模式出现的根本性原因。

其实,不仅行政案件案由存在功能定位不清的问题,更为精细的民事案件案由也同样面临此问题。最高人民法院将民事案件案由的功能概括为五项:一是便利当事人选择诉由;二是统一法律适用;三是提高司法统计的准确性和科学性;四是利于案件分类管理和审判业务分工;五是便利确定民事案件的地域管辖。即便如此,仍存在很大争议,一种观点认为诉讼标的是案由制度诉讼指引职能的理论基础和价值取向,而案由制度则是诉讼标的在我国的类型化与明文化,个案中的诉讼标的以民事法律关系的形式类型化和明文化为案由,而案由与个案结合后又成为诉讼审理和裁判的对象。因此,案由能够确定诉争民事法律关系和案件的争议焦点,对法官裁判思路有巨大影响,并直接影响到诉讼的全方面和全过程,导致整个案件审理围绕着案由展开,案由甚至成为案件审判的核心。另一种观点则持相反意见,主张虽然民事案件案由与诉讼标的在划分依据上具有相似性与重合性,但部分案由与旧实体法说诉讼标的不能对应,民事案件案由的划分还没有达到旧实体法说诉讼标的的细致程度,两者的程序特征也明显不同,两者的混淆可能会造成法院裁判说理的混乱和当事人理解上的误识,因此有必要将民事案件案由的功能定位回归法院管理功能。

三、解决之道:行政案件案由体系的改进路径

发现问题、分析问题是为了更好地解决问题。如前所述,行政管理范围要素明显滞后、行政行为种类要素过于笼统、行政案件案由功能定位模糊,共同造成了行政案件案由实践的混乱。鉴于此,改进亦需围绕这三者展开。

(一)厘清行政案件案由的功能定位

行政案件案由是否应当发挥诉讼指引功能?是否应当进行类型化改造?是否应当建立起与诉讼标的的关系?上述问题是改进行政案件案由体系必须首先回答和明确的。笔者认为,当前行政案件案由的功能应当限制在法院管理方面,不应当附加诉讼指引功能,没有必要建立与诉讼标的的关系,亦没有必要进行诉讼类型化改造。

首先,行政诉讼类型化理论尚存争议,实践亦不充分。在理论界,存在支持和反对行政诉讼类型化的不同主张,实务界也存在不同声音。虽然修改后的行政诉讼法没有规定行政诉讼类型化,但不可否认的是,审判实践中,以诉讼类型化来界分类案的审理思路已成为常态。例如,北京市高级人民法院出台了《履行法定职责类行政案件审理规范》,规定履责之诉的诉讼标的是原告请求行政机关履行法定职责的请求能否成立,并明确履责之诉与撤销之诉的区别在于原告的实质诉讼目标。当然,实践远未达到成熟、充分的程度,仍存在诸如如何界分一般给付之诉和课予义务之诉、如何界分撤销之诉和变更之诉等一系列难题。

其次,行政案件非经实体审理,难以确定诉讼类型。例如,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定,公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决,即确认无效之诉与撤销之诉之间存在诉讼类型转换的可能,非经实体审理无法确定最终的诉讼类型。再如,根据《行政诉讼法》第七十条和第七十七条的规定,对于行政处罚明显不当的或者其他行政行为涉及对款额的确认、认定确有错误的,法院可判决变更,也可判决撤销或部分撤销,即非经实体审理,难以确定此类案件为撤销之诉抑或是变更之诉。上述情形与案由在立案时即需初步确定的要求存在一定程度的冲突。

再次,行政案件案由的诉讼类型化改造可能造成当事人的混淆,增加实质解决纠纷的难度。行政诉讼类型作为一套精密的理论和逻辑体系,在指引法官审理思路上有其独特价值。由于法院对行政行为的合法性审查,不受当事人诉讼请求和理由的限制,故诉讼类型由法院确定,具体到个案有唯一性,换言之,诉讼类型与诉讼请求并无直接对应关系。然而,对于当事人特别是原告而言,其可能将诉讼类型与诉讼请求混淆,认为法院遗漏其诉讼请求,从而增加上诉、申诉的可能性和实质解决纠纷的难度。

最后,行政案件案由仅可体现诉讼标的物(诉讼审查对象),无法与诉讼标的相呼应。对于行政诉讼的诉讼标的,存在多种学说,如行政行为说(以行政行为作为诉讼标的)、法律关系说(以有争议的实体法律关系作为诉讼标的),行政行为违法性说(以行政行为的违法性作为诉讼标的),权利主张说(以行政行为的违法性与原告的权利主张共同作为诉讼标的)等不同主张。其中,行政行为说将诉讼标的与诉讼标的物相混同,无法解决行政行为的重复处理问题;法律关系说无法解决法律关系消灭时的原告救济问题;行政行为违法性说不符合行政诉讼的立法目的,忽视对原告的权利保护。综合来看,权利主张说较为全面、可取,能够兼容各种诉讼类型。以此说为基准,行政案件案由仅能反映诉讼标的物的情况,无法直接推导出诉讼标的,故而无法也无必要建立起行政案件案由与诉讼标的的关系。

综上所述,当前行政诉讼案由应该局限于法院管理功能,重点解决司法统计、案件检索方面的问题,未来待行政诉讼类型化、诉讼标的等理论和实践发展较为充分后,可再考虑行政案件案由功能扩张的可能性。

(二)明确行政案件案由的改进原则

改进行政案件案由体系需遵循以下三项原则:

其一,规范性原则。当前行政案件案由实践较为混乱的原因之一在于案由规定过于粗疏,规范性较差,无论是行政管理范围还是行政行为种类的划定都存在主观判断与选择的空间,这就容易导致理解偏差情形的出现。因此,在改进行政案件案由体系之时,应突出规范性原则。具体可通过以下两点实现:一是案由体系应尽量囊括各种情形,在确保符合法律规定及具有可操作性的基础上,尽可能作出精细化设计,挤压直至消除“其他”案由的存在空间;二是对原有模式下的案由构成要素进行变革,突出构成要素的客观性,压缩案由确定上的主观裁量空间,如取消“行政管理范围”要素,代之以“行政主体(被诉主体)”要素。被诉主体名称客观存在,无需主观归类,且一般情况下,行政主体名称即能体现其所属行政管理范围。再如,不再采用学理色彩较重的“行政行为种类”要素,而是进一步细化,直接将法定的行政行为表现形式(如警告、罚款等行政处罚法明定的处罚种类)作为案由构成要素,从而提升行政案件案由的规范化程度。

其二,灵活性原则。行政法学理论与行政诉讼实践的发展日新月异,相关法律法规的立改废释也时有发生,这些因素使得行政案件体系本身始终处于动态变化的过程之中,近年来,一并解决民事争议案件、附带审查规范性文件案件、行政公益诉讼案件等逐渐进入行政审判范围。因此,在规范性的基础上,行政案件案由体系也需保持一定灵活性,对审判实践中出现的新类型案件案由确定作出专门设计,以确保在包含“常规行政案件”案由构成要素的基础上,突出上述几类案件(以及今后行政审判发展过程中可能出现的其他新类型案件)的特色。具体而言,可采取“常规案件案由+后缀”的方式,将前述几类案件的突出要素加入到行政案件案由结构之中,从而灵活应对实践中新类型案件对案由体系的挑战与冲击。

其三,开放性原则。行政诉讼与行政管理实践息息相关,而行政管理实践具有明显的动态演变性特征。为适应行政管理实践的变化与发展,行政案件案由体系应当保持一定的开放性。具体而言,针对案由争辩难定的案件,可采用提取最大公约数的做法,以确保案由的准确性。例如,《机动车驾驶证申领和使用规定》第五章“机动车驾驶人管理”第一节规定的关于对道路交通安全违法行为人做记分处理的行为是属于行政处罚,抑或是行政动态监管措施,目前尚无定论。为避免行政审判实践中相关案件案由确定的混乱,可提取不同观点的最大公约数,以“道路交通行政行为”作为案由。

(三)改进行政案件案由的具体方案

1.行政案件案由的构成要素及基本结构

综合前述,笔者认为应当剔除现行模式中的“行政管理范围”要素,并对“行政行为种类”要素进一步完善细化,进而保证行政案件案由结构的稳定、规范与灵活。具体设计如下:

以“行政主体(被诉主体)+(被诉)行政行为”作为案件案由的基本结构,特殊类型案件则在此基础上通过增加后缀的方式确定案由。

 

2.行政案件案由的确定方法

在前述案件案由确定模式中涉及两个基本构成要素,其中,“行政主体(被诉主体)”要素视个案被告情况而定,客观明确,无需赘言。“(被诉)行政行为”则是在《通知》中“行政行为种类”要素基础上进行的增、减与细化:其一,《通知》施行之后出现的,被广泛纳入行政诉讼审查范围的行政收费、事实行为及政府信息公开等行为应当补充进入“(被诉)行政行为”要素范畴;其二,《通知》中列举的部分行政行为种类,如行政撤销、行政受理等,因其内涵、外延界定不清,应当予以剔除;其三,在具体确定个案案由时,应当采取“细化优先、抽象兜底”的案由确定方法。具体而言,在被诉行为有确定的法定表现形式时,案由中的“行政行为”要素应当细化为该具体法定表现形式;在无法定行为表现形式时,“行政行为”要素表述为所属行政行为种类;在无法清晰界定被诉行为种类时,可采取“XX行政行为”的兜底方式确定案件案由,其中“XX”内容从被诉行政主体名称中提取。

结语

行政案件案由体系的改进与完善必须以厘清行政案件案由的功能定位为前提,充分利用现行模式运行过程中积累起来的现实基础,剔除不符合实践发展的滞后因素,加入更加客观、更具可操作性的构成要素,辅之以开放、灵活的案由确定结构,以期在满足行政审判实践动态需求的基础上,保持行政案件案由体系的规范化程度。

 
责任编辑:北京二中院